既有相关规定虽可为该环节实施规制提供方向性规范指引，但存在一定的象征化、走过场化问题，应具体从确立委员履职物质条件充分化规范、委员履职培训绩效化规范这两个方面来探讨可能的完善途径。

其上位的《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》主要规定了机动车让行人优先通行、转弯车辆让直行车辆优先通行以及特殊车辆的优先通行问题，遗漏了进出道路时的优先通行问题。笔者利用聚法案例数据库对上述地方性法规和规章进行了检索，并将本院认为部分涉及上述地方立法的案例提取出来。

（五）规定当事人权利义务 该情形是对规定所涉及的当事人法律地位（权利或义务）的明确，共10个案件，占13.9%。原因在于，行政机关相对于立法机关而言对其自身所管理的事务掌握更多信息，具有更强的专业性。[62]参见王建文：在司法审判中适用地方性法规情况，载新乡市中级人民法院网站http：//hnxxzy.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=4797，2017年1月3日访问。许多地方立法为了完成立法计划，常常草草审议、匆匆过会，抄引上位法条款现象严重。[8]参见胡敏洁：行政审判中的地方立法——逡巡于‘不予适用与‘适用之间，《南京大学法律评论》（2013年秋季卷），法律出版社2013年版，第47页。

而赋权确认型的地方立法正是通过补充制度供给上的不足而获得法律适用部门的青睐。[4]再比如，在交通部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》将车辆的具体标准和营运要求交由地方规定后，各地普遍出台了严于交通部规章设定条件和社会预期的网约车规定，被业界视为对中央政策的软抵制。[23]但铁路法院和检察院以及东北的林业、新疆的农垦法院、检察院，其内部运作自成体系，地方上水泼不进，成为保留独立司法系统最后的堡垒，2009年7月8日中央编办下发《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》(15号文)，要求当年年底两院完成移交工作，实行属地管理，但实际操作拖了一年多。

（一）监察委员会内部的纵向关系是领导关系还是监督关系 监察委员会具有独立性，但总体上看它更像检察系统那样是对外的独立，[16]而不是像法院系统那样在内部每个法院甚至每个法官也有独立性，即下级法院独立于上级法院。笔者认为，其中的第一部分，即下放军委办公厅处理的权限应是秘书长的工作，而第二部分由军委主席副主席直接决策的事项和第三部分由军常会集体讨论决定的事项则都是原秘书长越权行使的权力。自第五室至第八室，主要工作是负责查处地方副省级以上党员干部。1992年党代会不再设军委秘书长，相应的就由军委会决定重大问题，进而加强军委主席的权力。

[21] 但这些涉及监察委员会内部的分工问题，可以规定在监察委员会组织法中，宪法只需规定监察委员会体制中有军事监察委员会的设置即可。[33]商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001 年版，第837 页。

[45]如1987年11月2日，中共十三届一中全会决定的中共中央军委组成人员中，包括主席、副主席、秘书长(杨尚昆) 、副秘书长(洪学智、刘华清)，委员洪学智、刘华清、秦基伟、迟浩田、杨白冰、赵南起，其中秘书长(杨尚昆)是副主席兼任的，两位副秘书长是排名前两位的委员兼任的。三蒙古各盟旗共八人。笔者认为，监察委员会不应采纳政府的首长制模式，也不宜采用法院的合议制模式（更不宜采用人大的合议制模式），而是应借鉴检察院的准合议制模式，监察委员会在讨论案件时应当像检察院那样，决定一切案件都要经过集体讨论，不能由主任个人说了算。[42] （二）关于秘书长 监察委员会的组成人员中，是否应包括秘书长？从宪法对全国人大常委会和国务院组成人员的规定来看，是包括的，[43]但对中央军委组成人员的规定中，却没有秘书长。

中华人民共和国国务院副总理，360百科，2017年5月6日访问。从监察权的性质和特点来看，它主要是对国家机关工作人员行使公权力的行为进行事后监督，这一点与议会事先制定规则对有关行为加以约束（立法）明显不同，其权力特点不是集思广益、平衡各方利益，权力人是否违法违纪，法律、政纪已经做出了明确规定，监察部门执行这些法律、政纪即可，这里没有太多讨论的余地，过于强调集思广益还可能因此而影响效率，拖拉延误，导致违法乱纪的现象不能得到即使纠正。[23]目前保留的专门法院和检察院除了军事法院和检察院之外，还有知识产权法院和海事法院。为此，对于新建立的监察委员会，其主任当然应该实行严格的限任制，即连续任职不得超过两届，而不能为事实上可能的终身制撕开更大的缺口。

组织体系（只设国家和省两级监察委员会及军事监察委员会），上下级是领导而非监督关系。原则（独立行使职权），不受任何机关、社会团体和个人干涉。

《人民检察院组织法》第3条规定：各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。[8]商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001年版，第474页。

[5]可见王岐山的讲话总体上强调的是监察委员会的任务和功能，实质上是反腐败机构也是在强调这一点，而任务显然不能等同于性质。因此，从宪法法学原理上讲，实行首长制的行政机关、军事机关，其组成人员中是可以设立秘书长的。[9]笔者认为，对监察机关做学理性质的定义，并非宪法的任务，有关监察的含义可由学者们通过学理解释进行阐述。[6] 还有学者认为，国家监察委员会应当定位为执法监督机关，而非司法机关。鉴于在事实上国务院副总理的人数一般是4人，[34]国务委员的人数一般为5人，[35]二者合计为9人。如果只设中央监察委员会和省级监察委员会，宪法在规定中华人民共和国设立最高人民监察委员会和省、自治区、直辖市的人民监察委员会之后，规定中央人民最高监察委员会领导地方人民监察委员会的监察工作就可以了，不必再写上级人民监察委员会领导下级人民监察委员会的监察工作。

而监察机关的监督一般针对的是普通公务员而非高位阶的公权力人，主要针对个人而非公权力机关，针对的往往是权力的合法性而一般不涉及权力的合理性，等等。但与国务院一节将该条放在该节的最后应有所不同，[14]建议将该条放在监察委员会一节的前面，即在该节第1条（性质）之后，作为第2条规定监察委员会的地位。

《国务院》一节共有8个条文，其顺序是：性质和地位(第85条)、组成和首长制(第86条)、任期(第87条)、总理领导权和会议(第88条)、职权(第89条) 、各部、各委员会的规定(第90条)、审计机关(第91条)，对人大负责并报告工作(第92条)。那么，监察委员会的组成人员中是否应该包括秘书长呢？笔者认为，在首长制的体制下，应当设立秘书长，以协助首长的工作，如国务院秘书长就是在总理领导下，负责处理国务院的日常工作，同时担任国务院办公厅的领导，总览国务院的行政管理事务。

这里的问题是，人大代表的质询对象是否还应包括监察委员会下属的各部门？即在这一点上是否应有别于国务院？一种方案是监察委员会与国务院有所区别，即只有监察委员会（而不包括监察委员会的各部门）应受人大代表的质询，因为国务院作为中央人民政府在地位上虽与其他国家机关平行，但其行政权的特点使其职权范围最宽，工作量最大，因而应当受到人大最多、最严格的监督，为此不仅国务院应接受人大代表的质询，而且国务院各部、各委员会也应接受其质询。[17]虽然宪法第126条也规定了人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

[19]这六类监察对象包括:第一，包括国家公务员法所规定的国家公职人员，国家公务员法规定哪些是公职人员呢?包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，以及参照公务员管理的人员，这是一类。实行合议制的人大其组成人员中则不应设立秘书长一职(不进入决策层而只能兼任办公厅主任之类)。进入 马岭 的专栏 进入专题： 国家监察体制改革 监察委员会 宪法 。在没有地方各级监察委员会的情况下，中央监察委员会是否可能完成其对全国公权力人员的监察?避免地方保护主义干扰，这等于重新调整中央与地方的部分关系，把各地方的监察权上收到中央统一行使。

[54][英]戴维?M?沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所组织翻译，光明日报出版社1988年版，第464页。由于议员们由民主选举产生，因此在议会行使立法权、重大问题决定权等权力时，合议制有利于集思广益、平衡各方利益。

马岭，中国社会科学院大学法学院教授。但笔者认为，一支新的、庞大而强有力的国家权力队伍的崛起，如果缺乏有效的制约机制，也可能导致整个国家权力格局（政体）的失衡，何况叠床架屋是否必要？……因此设省、市、县三级监察委员会的试点模式在全国推开后会产生什么影响，对政治体制改革将起到什么作用，还需要实践加以检验。

可以认为副总理的人数为4人已基本形成惯例熊文钊：《国务院六成部委副职超编》，《瞭望·中国》总第201期，2013-04-12。

[14]国务院一节共8个条文(第85条—92条)，向人大及其常委会负责并报告工作规定在最后一条（第92条）。[47]但在委员会的体制下，强调的是集体决策，在其组成人员中（不是在其办事机构中）设立秘书长可能不利于发扬民主，而是容易导致一把手决策、秘书长执行（或一把手和秘书长商议决策并执行），其他副职、委员因此而被边缘化，进而架空了集体合议的委员会。在决定一般案件和一般问题时，应该少数服从多数。而权力机关对监察委员会的依法监督、审判机关和检察机关对监察委员会的依法制约，党对监察委员会的依法领导，显然都不属于干涉，不是不该管而硬要管的专横介入。

目前我国宪法对国务院副总理和国务委员规定的是若干人，但《国务院组织法》对宪法规定的若干人没有具体化、细化，不过它明确了副部长的人数，其第9条规定：各部设部长一人，副部长二至四人。但1993年后中央纪委和监察部合署办公，合署前中央纪委是合议制，监察部是首长制，那么合署后是合议制还是首长制？合署后中纪委委员也应该是监察部的组成人员，中纪委130人的规模远远超过国务院的组成人员，的确早就不宜再放在国务院内（监察部）了。

但它同时也有许多行政权的特征，如它并非像法院那样只能不告不理，而是也可以主动进行检查、调查，这种主动性与行政机关类似，因此总体上看监察机关与法院主要是审理案件以及由此而实行的合议制也有明显的不同。组成人员（主任、副主任、委员），不设秘书长。

议会实行的是集体负责制，在充分讨论的基础上作出决定，一人一票，少数服从多数。简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。